作者简介：郑太年，华东师范大学教育学部国际与比较教育研究所。上海 200062

　　内容提要：文章从基础性制度和发展战略两个方面对于美国教育的宏观架构进行了分析。在基础性制度方面，分权、公私立并驾齐驱、教师的专业自主权、学校/大学的相对独立性等制度使得美国教育较能及时响应时代发展需求，呈现多元化、注重创新等特点，同时也会导致发展不均衡等问题。在此过程中，美国教育的基础性制度也在积极求变。在教育发展战略方面，美国教育领域则经历了通过公平提升质量、促进21世纪能力的发展、推进教育国际化的向度转变等。文章提出，制定教育发展战略应识别基础性制度及其“自然”结果，并响应时代发展需求对于这种结果加以调适。

　　关 键 词：美国教育 基础性制度 教育发展战略

　　建设教育强国是实现中华民族复兴的基础工程，是我国在新的历史时期面临的艰巨任务。建设教育强国，一方面离不开基础性的制度，这一制度植根于更为根本的国家制度、文化历史传统和社会经济条件，因而相对稳定，提供了持久的发展动力；另一方面也需要因应时代的变化而进行调整，形成阶段性的发展战略和政策重点，甚而至于根据时代变化对于基础性制度进行调整。时代发展的重要背景之一就是政治、经济、科技和市场等因素共同推动的全球化和由此形成的弗里德曼所说的“平的世界”。[1]因而，在新的时代背景下考察美国这个教育强国的基础性制度及其对于“平的世界”的应对之道，对于我们思考自身的教育制度、战略和政策具有重要的借鉴意义。

　　一、美国教育的基础性制度及其嬗变

　　(一)美国基础性制度支持的教育—社会互动和多元化发展

　　基础性制度是指那些持久不变的制度，在美国教育中表现为：分权制度、公私立并驾齐驱、教师的专业自主权、学校/大学的相对独立性等。在这种制度的支持下，美国的公立学校系统和社区有着天然的联系，私立学校和大学要面向社会求生存和发展，这样，教育体系能够“自动化地”识别和响应社会需求，社会需求的不断变动则推动着教育实践的不断创新，因而有助于实现教育发展和社会需求之间的有效互动。

　　教育和社会之间要形成某种程度的“自动化”的互动关系，教育机构就必须具有相应的动力和条件，前者使其愿意设法满足相应的社会需求，后者让其有能力做出相应的行动。在美国，私立学校要满足社会需求方能生存，又有充分的自主权选择自己的行动方式。在公立的基础教育体系中，学区是基本的办学单位。在法律授权的范围内，学区在校长任命、资源投入、课程与评价、教师聘用和待遇、学校经营与管理等方面享有较高的自主权。全美国有20000余个学区(2013-2014学年)，[2]可以说就有20000余个基本的教育决策机构。学区委员会的成员来自学区的居民，主要由选举产生，使得学校办学能够反映学区的发展需要。也就是说，公立学校是和其所在的社区横向地捆绑在一起的，社区决定了学校的办学方式，学校并非主要遵从自上而下的行政命令。这意味着以万计的教育决策单位相对独立地进行教育决策。这种制度从美国建国之前至今就一直是常态。这种多样化的教育生态环境支持了教育的多种探索和创新。这么多的决策单位各自进行相对独立的决策，易于产生新的可行的教育方案，而在信息开放的社会中，各种方案得以传播、竞争和改进，创新的方案也能够得到借鉴、推广和优化。由此看来，学校系统有动力响应社会的需求，从自主权上看也有条件这么做(当然人力和财力条件未必具备)。这种安排为教育体系的创新发展、多元化发展以及对于社会发展的适应性提供了基础性制度的保障。

　　美国教育的这种基础性制度建立在更为广泛而根本的社会和国家建制之上，因而具有长时间段的连续性和稳定性。具体地说，这种基础性制度源于美国的宪法(如分权体制)和

以私有化为基础的资本主义制度，以及独立之前就有的办学传统(如多元办学、地方化)。这种社会和国家建制决定了教育决策权的分散，进而决定了教育体系的多元性。1990年代以来日渐扩充的特许学校制度实际上是将教育的选择从需求侧扩大到供给侧，进一步促进了教育供给的多元化。个体或者组织不仅可以通过开办私立学校的方式供给教育服务，也可以通过特许的方式获得财政资助而供给教育服务。这一做法促进了教育选择和学校之间的竞争，激励——更确切地说是逼迫——公立学校提升教育质量。而从教育供给的结果看，这种做法进一步增强了美国教育体系的多元性。州和联邦政府的政策就有一部分是为了支持这种多元性和保障竞争，特别是特朗普政府的教育政策。近20年来，联邦法院裁定特许学校的制度不违反宪法，一些州制定政策大力支持特许学校，州和联邦要求办学质量糟糕的学区提供校车服务支持家长选择学校，都体现了对于教育选择、竞争和教育多元化发展的支持——这些和资本主义精神也是内在一致的。

　　另一方面，这种分权到学区以及学校自主性强的制度，也使得社会经济发展的不公平反映到学校办学水平上来，教育的均衡发展难以实现。美国学生在国际学生学业成就评价(PISA项目)中的平庸表现，与其说是反映了其基础教育质量的低下，不如说是反映了美国教育的不公平，或者说是进一步反映了社会的不公平。美国教育从学生个人和家庭来说是市场化的，学生家庭的经济水平决定了居于何处和获得或购买什么样的教育服务；从学区和社区来说教育是其“私事”，他们自己决定投入于教育的资源和教育发展的方向。教育发展的不公平、不均衡成为美国的州和联邦政府在教育方面努力解决的重要问题。

　　(二)新世纪以来美国教育基础性制度的嬗变

　　进入21世纪以来，这些基础性建制本身也在发生嬗变。从教育决策的权力格局看，州和联邦政府有了更多教育决策权，对于教育实践的影响增加了，同时州和联邦政府对于教育的投入也相应增加。这符合“谁出钱谁说了算”的市场原则，只是州和联邦政府作为特别的“市场主体”有其独特的诉求和主张。新世纪以来，制定国家层面的教育目标、推行课程标准、通过统一考试等手段对于学校教学质量进行监控，正是反映了联邦和州政府对于教育发展的主张。另一个重要的方面是对教育公平的诉求，无论是《不让一个孩子掉队法》还是《每一个孩子都成功法》，重点都在于解决教育不均衡的问题，特别是不同种族学生之间、不同社会经济地位学生之间的教育不均衡，并满足一些学生的特殊教育需要。在“公平”这一永远都政治正确的口号下又有了20多年的两党共识，无论哪一政党执政，联邦政府都会关注教育公平问题。此外，州和联邦政府也通过政策实现自己的某些意愿，如推进基础研究和某些领域的教育(如STEM教育)，并进行统计数据和信息的收集和传播，这些都是过分分权的制度难以着力的领域。[3]

　　美国教育以分权为底色的基础性制度和州、联邦政府推动的制度调整，构成了新世纪美国教育发展的双重动力。分权制度为学区层面上的自主发展带来动力，推动多元化与创新发展，但同时也带来发展水平上的差异。学区就如教育服务的市场主体，他们付出愿意且能够付出的钱去购买教育服务，而学区本身所在的社区之间的发展水平存在着广泛的差异，这种差异又在不断地动态变化。这种市场化的机制必然会带来结果的不公平，这一趋势已经被理论和发展实践反复证实。皮凯蒂在《21世纪资本论》中在长时间段和整个资本主义世界的大时空尺度上对此进行了论证，[4]Linda Darling-Hammond则在她颇具影响力的《平的世界与美国的教育》中展现了美国教育的不公平表现，并认为这是美国教育发展应重点解决的问题。[5]在政策进程中，民主党执政时对于公平问题的关注相对更多。总体而言，在推进公平发展方面州是更具有稳定性的力量。而联邦政府则通过导向性的政策和项目(特别是学生资助项目)予以方向的引导，并试图发挥杠杆作用。联邦政府、州政府和地方在教育经费投入比例上的变化反映了这种微妙的权力变化，投入比例和权力分配之间甚至有着较高的一致性。从联邦、州和学区权责的变化看，联邦政府和州政府的权限在不断扩大。胡佛研究所的报告指出，“美国公共教育持续了一个世纪之久的集权趋势达到了顶峰。然而，具有讽刺意味的是，最新一轮的国家教育体制的集中化滋生出更为多样化的统筹管理方式，以及对地方需求及家庭偏好的更多回应。总之，它让教育联邦制度重新焕发活力。”“各州接管了那些面临严重财政和学生学业危机的学区。然而，由于州没有能力直接经营大量的学校，于是州教育官员与私人非营利性和营利性组织签订协议，让他们代替管理学校网络。另一个更常见的方法是将学区的控制权分配给市长或者城市管理者，他们中的很多人也决定极力依赖特许和协议方式。”[6]可见，州和联邦政府权限的扩大这种基础性制度的嬗变也不违背基础性制度中注重自主性、多样化的精神。